Dette de la SNCF : de quoi parle Edouard Philippe quand il annonce une reprise sous conditions ?

Le premier ministre Edouard Philippe s’est dit, jeudi 5 avril au matin sur France Inter, « ouvert » à une reprise d’une partie de la lourde dette de la SNCF, mais avec comme préalable des « contreparties » qui soient « extrêmement claires, et qui transforment le fonctionnement opérationnel de l’entreprise ».

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« Je ne veux pas prendre un engagement alors même qu’à ce stade, rien n’a changé dans le fonctionnement de la SNCF. (…) Je ne veux pas dire aux Français qu’(ils) vont payer cette dette et la reprendre alors qu’ils n’ont aucun élément leur permettant de penser qu’à l’avenir, on ne va pas tomber dans 3 milliards (d’euros) de déficit » supplémentaires chaque année, a justifié le premier ministre, alors que se tient jeudi au ministère des transports une réunion avec la direction et les syndicats de la SNCF, au lendemain des deux premiers jours de grève contre la réforme ferroviaire de l’exécutif.

Le premier ministre « exerce un genre de chantage “acceptez ce qu’on vous propose et on parlera de la dette après”, c’est proprement scandaleux », a réagi le patron de la CGT, Philippe Martinez. « C’est le gouvernement qui s’entête, qui recherche l’épreuve de force et qui refuse la discussion », a-t-il ajouté.

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De son côté, sur RMC et BFMTV, le secrétaire général de la CFDT, Laurent Berger, a estimé jeudi que « la dette doit être reprise par l’Etat, il n’y a pas d’autre voie pour qu’on puisse repartir sainement dans cette entreprise ». « Il n’y a pas d’autre issue (…) parce que ce n’est pas la dette des cheminots (ni) celle des usagers », a ajouté le leadeur syndical, rappelant que « le politique a décidé à un moment donné de faire des lignes à grande vitesse » au détriment de « l’investissement nécessaire sur les lignes du quotidien ».

La SNCF est-elle en bonne ou mauvaise santé financière ?

Porté par le succès du TGV (nouvelle ligne Atlantique ouverte à l’été, offre low cost) et des hausses de fréquentation des transports en commun du quotidien (TER, Transilien, bus Keolis…), le groupe SNCF a publié d’excellents résultats pour 2017, avec un chiffre d’affaires en hausse de 4,2 %, qui atteint 33,5 milliards d’euros et un bénéfice net de 1,33 milliard d’euros. Il se targue d’avoir dépensé en 2017 plus de 8,8 milliards d’euros d’investissements pour la rénovation des lignes du quotidien et l’achat de trains neufs, tout en réalisant des gains de productivité de 800 millions d’euros.

Mais ces chiffres sont partiellement en trompe-l’œil. Tout d’abord, une partie du bénéfice est liée à des effets de déduction fiscale, et la SNCF préfère évoquer un chiffre « récurrent » de 679 millions d’euros. De plus, un tiers du chiffre d’affaires du groupe est réalisé à l’étranger et ne reflète pas la bonne santé de l’offre ferroviaire française. Mais surtout, ces résultats sont plombés par un endettement colossal, qui s’accroît d’année en année, et atteint désormais 54,5 milliards d’euros. Il est supérieur au premier budget de la Nation, celui de l’Education nationale.

Comment l’endettement de la SNCF est-il réparti ?

La SNCF, telle que la connaissent les usagers, est depuis 2015 scindée en deux établissements publics à caractère industriel et commercial (EPIC), chapeautés par un troisième, le groupe SNCF, qui gère aussi les opérations immobilières.

SNCF Mobilités est chargée du transport des voyageurs (les différents types de trains, mais aussi des bus, métros ou tramway développés par le spécialiste du transport public Keolis) et des marchandises, principalement par rail mais aussi par cargo (groupe Geodis), ainsi que des gares. Elle affiche une dette commerciale de 7,9 milliards d’euros, qui s’explique en grande partie par les pertes de l’activité fret, ouverte à la concurrence depuis 2006, ainsi que par des acquisitions à l’international. Un montant soutenable pour une structure qui réalise 31,5 milliards d’euros de chiffre d’affaires.

SNCF Réseau, héritière de Réseau ferré de France (RFF), est le gestionnaire des infrastructures ferroviaires du pays, c’est-à-dire la création et l’entretien de lignes ferroviaires, l’organisation de la circulation… Un service qu’elle facture par des péages, à SNCF Mobilités et à ses concurrents, dans le cadre de la libéralisation progressive du rail en Europe. Mais dès sa création, en 1997, RFF a été plombé par une dette de 20 milliards d’euros, qui atteint désormais 46,6 milliards, et dont les seuls intérêts coûtent plus de 1 milliard d’euros chaque année, pour un chiffre d’affaires de 6,5 milliards d’euros.

Quelle est l’origine historique de cette dette ?

Les différentes compagnies ferroviaires privées, qui avaient investi massivement pour construire leurs réseaux au XIX^e siècle et avaient été mises en difficulté durant la première guerre mondiale, ont créé dès 1921 un fonds commun, soutenu par l’Etat, pour venir en aide aux entreprises déficitaires. Après la crise des années 1930, le déficit cumulé de ce fonds s’apprêtait à atteindre 30 milliards de francs lorsque l’Etat a décidé de nationaliser les compagnies, en 1937, en créant la Société nationale des chemins de fer français (SNCF). La seconde guerre mondiale, puis l’extension continue du réseau ont empêché tout retour durable à l’équilibre.

En 1991, une directive européenne demande aux Etats de « réduire l’endettement » des compagnies ferroviaires. Confrontée à la même exigence, l’Allemagne fait le choix de reprendre à son compte l’ensemble de la dette de Deutsche Bahn, qui s’élevait alors à 37 milliards d’euros.

La France choisit plutôt de transférer une partie de la charge financière de la SNCF en créant un service annexe d’amortissement de la dette (SAAD), « qui n’apparaît ni dans les comptes de la SNCF ni dans ceux de l’Etat », comme l’explique un rapport sénatorial de 2005. Le même mécanisme se poursuit lors de la création de RFF, qui récupère les deux tiers de la dette de la SNCF.

Toutefois, ce n’est pas la seule raison pour laquelle RFF, devenue SNCF Réseau, a doublé son endettement en vingt ans.

Pourquoi l’endettement continue-t-il d’augmenter ?

Dès l’origine, RFF était déficitaire, car le montant modique des péages réglés par la SNCF ne couvrait pas le coût de maintenance, de rénovation et de développement du réseau. Les tarifs ont été progressivement augmentés, mais ce déficit structurel persiste, expliquant environ une moitié de la dette de RFF, selon un rapport de 2014.

Depuis cinq ans, l’accélération de l’endettement est due en grande partie aux projets de développement des quatre dernières LGV (le prolongement vers Strasbourg de la LGV Est, celui vers Bretagne-Pays de la Loire, le contournement Nîmes-Montpellier et la LGV Sud-Est Atlantique vers Bordeaux).

L’Etat actionnaire, également donneur d’ordres, a incité à créer sous la pression des régions des lignes à grande vitesse non rentables ou à acheter des trains pour soutenir l’industrie ferroviaire. Or, comme le note un rapport d’information parlementaire de 2016, la construction de ces LGV est devenue de plus en plus chère (4,9 millions d’euros actuels du kilomètre pour Paris–Lyon en 1981, contre 23 millions sur Tours-Bordeaux en 2015).

La SNCF donne peu d’informations sur la structure exacte de sa dette, mais selon un spécialiste du secteur contacté par Le Monde, l’ensemble des coûts liés aux développements des LGV (création, intérêts de la dette, déficit d’exploitation) représente environ 23 milliards d’euros.

Par ailleurs, plusieurs lignes ou infrastructures ferroviaires, financées par des contrats de plan Etat-région, ont aussi fait l’objet de prévisions de trafic trop optimistes. L’exploitant doit assumer les pertes liées à des péages insuffisants. En parallèle, le réseau historique a été longtemps délaissé, et les dépenses de rénovation ont triplé depuis dix ans, passant de 1 à 3 milliards d’euros. Plus la dette augmente, plus les frais financiers gonflent. Ainsi, chaque année, SNCF Réseau paie entre 1,1 et 1,3 milliard d’euros de frais financiers, ce qui aggrave à long terme la dette.

En 2014, une « règle d’or » a été fixée pour limiter les investissements de développement : elle impose que le rapport entre la dette financière nette et la marge opérationnelle ne dépasse pas 18 — au-delà, les dépenses doivent être financées par l’Etat ou par les collectivités locales. Mais ce ratio (qui s’établissait plutôt à 23 dans les derniers comptes) n’a jamais été vraiment appliqué. Ainsi, malgré cette règle d’or, le financement du CDG-Express, entre Paris et l’aéroport de Roissy-Charles-de-Gaulle, sera assumé par SNCF Réseau.

Quelles sont les solutions envisagées ?

Le problème de la dette et de son éventuelle reprise par l’Etat n’est pas nouveau – il figurait déjà en toile de fond du conflit social de 1995. Dès 2007, le SAAD a été considéré par l’Insee comme une administration, et a ensuite été repris par l’Etat. En 2014, les organismes de comptabilité publique Insee et Eurostat ont décidé de requalifier une partie de la dette de SNCF Réseau en dette publique, car la structure était dépendante des financements publics. Officiellement, l’Etat détient donc déjà plus de 10 milliards de dette SNCF.

La CGT propose que l’Etat reprenne l’intégralité de la dette actuelle dans une structure de défaisance, une caisse d’amortissement de la dette ferroviaire d’Etat, qui serait financée par le produit des concessions autoroutières, nationalisées au passage. Par ailleurs, le syndicat propose d’affecter 6 milliards d’euros de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) au financement des infrastructures ferroviaires.

Un rapport commandé par le gouvernement en 2016 avait au contraire conclu qu’une reprise totale ou partielle de la dette ne serait pas opportune, car elle accroîtrait le déficit public, bien au-delà des 3 % du PIB exigés par les critères de Maastricht. En effet, la dette de la SNCF représente l’équivalent de 2 points du PIB français. Le rapport concluait que l’urgence était de retrouver une situation excédentaire à la SNCF, grâce à une meilleure gestion, permise par la réforme ferroviaire de 2014.

Cette même idée a été déclinée par le gouvernement actuel, lors de la présentation du nouveau projet de réforme. Le ministre de l’économie, Bruno Le Maire, a ainsi déclaré :

« La priorité, c’est transformer la SNCF, la rendre plus compétitive, dégager des bénéfices et au bout du compte, à la fin de cette transformation, nous pourrons envisager que l’Etat reprenne la dette de la SNCF. »

Dans les ordonnances présentées le 14 mars, la question de la dette n’est pas évoquée. En revanche, figure le projet de transformer la forme juridique de l’EPIC SNCF Réseau, qui peut s’endetter sans limite (aux mêmes taux que l’Etat), en société anonyme à capitaux publics, tenue de respecter un ratio endettement/marge opérationnelle.

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